Il principio di personalità delle autorizzazioni di polizia in materia di fabbricazione, deposito, trasporto, vendita ed accensione di materiale pirotecnico, tra regole ed eccezioni

1. Premessa

L’art. 8 T.u.l.p.s. stabilisce che <<Le autorizzazioni di polizia sono personali: non possono in alcun modo essere trasmesse né dar luogo a rapporti di rappresentanza, salvi i casi espressamente preveduti dalla legge.

 Nei casi in cui è consentita la rappresentanza nell’esercizio di una autorizzazione di polizia, il rappresentante deve possedere i requisiti necessari per conseguire l’autorizzazione e ottenere l’approvazione dell’autorità di pubblica sicurezza che ha conceduto l’autorizzazione>>.

Le autorizzazioni di cui all’art. 8 T.u.l.p.s. si riferiscono ad una serie di attività commerciali, il cui esercizio è soggetto al rilascio delle autorizzazioni da parte dell’Autorità di Pubblica di Sicurezza ed è governato dal T.u.l.p.s., dal suo Regolamento di Esecuzione (Eg. Es. T.u.l.p.s.) e da altre norme speciali.

Sono soggette a questo particolare regime tutte quelle attività commerciali ritenute particolarmente delicati e sensibili e che, in assenza delle opportune cautele, sono foriere di pericoli per i consociati.

Tra queste attività si segnalano la fabbricazione, la vendita di materiale pirotecnico e l’attività concernente il loro utilizzo di cui agli artt. 46 e ss T.u.l.p.s.

2. Il principio di personalità delle autorizzazioni di polizia.

Le autorizzazioni di polizia sono di carattere personale,[i] in quanto intrasmissibili ed insuscettibili a dar luogo a rapporti di rappresentanza, salvo i casi particolari previsti dalla legge.

Dal principio di personalità coniato dall’art. 8 T.u.l.p.s. discende l’obbligo per l’Autorità di Pubblica Sicurezza di rilasciare le autorizzazioni solo quando l’istante sia in possesso dei requisiti soggettivi prescritti dalla legge.

I provvedimenti di polizia sono definiti da alcuno come “provvedimenti intuitu personae”, nel senso che il loro rilascio comporta la costituzione di un rapporto giuridico intercorrente esclusivamente tra l’Autorità di Pubblica Sicurezza ed il richiedente il titolo[ii].

La giurisprudenza amministrativa[iii] ha efficacemente evidenziato che il principio di personalità della licenza di pubblica sicurezza costituisce un requisito essenziale del titolo autorizzativo. L'introduzione di siffatto principio nel panorama delle licenze di pubblica sicurezza mira a realizzare un controllo efficace nei confronti del soggetto autorizzato, sul presupposto che lo stesso assuma in prima persona la responsabilità della piena conformità dell'attività esercitata rispetto all'atto di assenso rilasciato dall'autorità di pubblica sicurezza.

A ciò deve aggiungersi che il principio di personalità della licenza di pubblica sicurezza tende a scongiurare il rischio di una non chiara individuazione dell'interlocutore principale dell'autorità di pubblica sicurezza in un settore di attività che risponde pur sempre ad una logica di sorveglianza immediata nei confronti del privato per superiori esigenze di ordine pubblico.

Pertanto, anche nel caso in cui l’attività commerciale sia svolta in forma societaria, come nel caso degli istituti di vigilanza o dei fabbricanti di pirotecnici organizzati in società di capitali, l’autorizzazione ex art. 8 T.u.l.p.s.. deve essere comunque rilasciata in favore di una persona fisica, la quale deve essere investita dei poteri di rappresentanza organica della società stessa[iv].

Inoltre, dato il loro carattere strettamente personale, le autorizzazioni amministrative non sono riconducibili tra i beni che compongono l'azienda; pertanto, nel caso in cui questa sia ceduta, il relativo contratto non può ritenersi, di per sé, nullo per violazione del principio di intrasferibilità delle autorizzazioni amministrative[v].

3. Le verifiche dell’autorità amministrativa in ordine al possesso delle capacità tecniche e dei requisiti morali richiesti per il rilascio delle autorizzazioni di polizia in materia di fuochi pirotecnici.

Ai fini del rilascio dell’autorizzazione di pubblica sicurezza, l’Autorità Amministrativa è obbligata a verificare il possesso di una serie di requisiti da parte del richiedente.

Ed invero,  in virtù del carattere sostanzialmente pericoloso di determinate attività, il richiedente deve essere in possesso di particolari abilità tecniche - verificate dalla PA mediante l’espletamento di prove e di esami – nonché dei requisiti morali prescritti dalla legge.

Un chiaro esempio di quest’attività di verifica della PA è offerto dai procedimenti in ordine al rilascio delle licenze per la fabbricazione, traporto, deposito e vendita di materiale pirotecnico nonché gli esercenti il mestiere di fochino o di pirotecnico.

L’art. 48 T.u.l.p.s. prevede testualmente che chi <<fabbrica o accende fuochi di artificio deve dimostrare la sua capacità tecnica>>, dovendosi intendere per capacità tecnica la conoscenza dei componenti del materiale pirotecnico, il loro maneggio e la loro utilizzazione.

La competenza per il rilascio delle autorizzazioni di Pubblica Sicurezza per l’esercizio delle attività inerenti  pirotecnico è attribuita al Prefetto, che per l’accertamento delle capacità tecniche dei richiedenti si avvale di un’apposita Commissione Tecnica Territoriale in materia di sostanze esplodenti istituita dall'art. 9 del D. L. 22 agosto 2014, n. 119, convertito con modificazioni dalla L. 17 ottobre 2014, n. 146 i cui componenti sono nominati dal Prefetto secondo quanto stabilito dal d.m. 19.11.2014.

La Commissione svolge attività consultiva nei seguenti ambiti: sorveglianza e controllo del mercato delle materie esplodenti; idoneità dei locali di detenzione e vendita di materie esplodenti e dei depositi di esplosivi presso fabbriche, miniere e cave; idoneità dei siti nei quali si vogliono effettuare spettacoli pirotecnici.

La Commissione, inoltre, accerta la capacità tecnica per l'esercizio delle seguenti attività: fochino (brillamento mine a fuoco ed elettrico ex art. 27 dpr n. 302/1956); pirotecnico (accensione di fuochi artificiali ex art. 101 Reg. Es T.u.l.p.s.); deposito e vendita di esplosivi della II e III categoria (art. 46 T.U.L.P.S.. e art. 102 Reg. T.u.l.p.s); deposito e vendita di esplosivi della I, IV e V categoria (art. 47 T.U.L.P.S.. e art. 102 Reg. T.u.l.p.s..)[vi].

In particolare, alla Commissione è demandato il compito di far espletare una serie di esami previsti dalla legge, tesi all’accertamento del possesso dei requisiti tecnici e che sono prodromici al rilascio, da parte del Prefetto dei titoli amministrativi abilitanti le seguenti attività: 1) tenuta in deposito e la vendita di materiale esplodente ai sensi dell’art. T.u.l.p.s.; 2) esercizio dell'attività di "Fochino/Pirotecnico" - ai sensi dell’art. 27 Dpr 19/3/1956 n. 302; 3) brillamento mine con innesco a fuoco e/o elettrico); fabbricazione e/o accensione fuochi artificiali e conseguente rilascio certificato di idoneità ai sensi dell’art. 101 Reg. Es. T.u.l.p.s; 4) rilascio licenza di deposito permanente di materiale esplodente di I^ - IV^ e V^ categoria, ai sensi dell’art. 47 T.u.l.p.s ; 5) rilascio licenza per la fabbricazione di materiale esplodente della IV^ e V^ categoria ai sensi dell’art. 47 T.u.l.p.s; 6) rilascio licenza di vendita di materiale esplodente di I^ - IV^ e V^ categoria ai sensi dell’art. 47 T.u.l.p.s; 7) rilascio licenza trasporto esplosivi della IV^ e V^ categoria per accensione fuochi artificiali ai sensi dell’art.47 T.u.l.p.s; 8) rilascio licenza trasporto esplosivi della I^ - IV^ e V^ categoria da deposito a deposito ai sensi dell’art. 47 T.u.l.p.s.

Al possesso di requisiti di carattere tecnico segue, per l’istante, anche il necessario possesso di requisiti morali, descritti dagli artt. dagli articoli 11 e 52 T.u.l.p.s.

L’art. 11 T.u.l.p.s. nega il rilascio delle autorizzazioni di polizia in favore di chi 1) abbia riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione; 2) a chi sia sottoposto all'ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.

Inoltre, l’art. 11 T.u.l.p.s. prevede che le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello stato o contro l'ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all'autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.

Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione.

A sua volta, l’art. 52 T.u.l.p.s., in materia di esplosivi e fuochi pirotecnici, prevede che debbono essere negate le licenze alle persone che nel quinquennio precedente abbiano riportato condanna per delitto contro l'ordine pubblico, o la incolumità pubblica, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione o per omicidio, anche se colposo.

Gli effetti preclusivi al rilascio di un’autorizzazione di polizia operano anche nel caso in cui l’istante sia stato colpito da una misura di prevenzione personale emessa dall’Autorità Giudiziaria, ai sensi degli artt. 4, 6 e 67 d.lgs n. 159/2011 e cioè la sorveglianza speciale a cui può aggiungersi, ove le circostanze del caso lo richiedano, anche divieto di soggiorno in uno o più comuni, diversi da quelli di residenza o di dimora abituale, o in una o più regioni.[vii]

4. I casi particolari di successione nelle autorizzazioni di polizia.

Dal principio di personalità delle autorizzazioni di polizia discende il logico corollario dell’intrasmissibilità delle stesse dal titolare ad un terzo, sia mediante atti inter vivos che mortis causa, sancita dall’art. 8 T.u.l.p.s.

Sono pertanto da ritenersi affetti da nullità ex art. 1418 co 1 cc tutti gli atti contrattuali che prevedano la cessione di un’autorizzazione di polizia.

Tuttavia, l’art. 8 co 1 T.u.l.p.s. pone una regola non assoluta bensì relativa, dal momento che la norma ammette dei casi particolari in cui è consentito il trasferimento di una licenza.

La deroga più vistosa a questo sistema è rappresentata dall’art. 12 bis Reg. Es. T.u.l.p.s.  che prevede un’ipotesi speciale di subingresso dell’erede in una licenza di polizia, nei casi di attività esercitate servendosi dello schema societario.

La norma prevede infatti che << Nel caso di morte del titolare, l'erede, ovvero, se si tratta del titolare di un'impresa esercitata in forma societaria, colui che vi subentra, può richiedere il rilascio di una nuova autorizzazione, continuando l'attività nei tre mesi successivi alla data della morte.>>

L’art. 12 bis Reg. Es. T.u.l.p.s. in caso di morte del titolare della licenza consente all’erede di formulare un’istanza di subingresso nella licenza del de cuius e contemporaneamente di chiedere il rilascio di un provvedimento provvisorio (generalmente rilasciato dalla Prefettura nelle forme del decreto prefettizio).

Notevole interesse desta il tenore letterale della norma che richiede, per la prosecuzione provvisoria dell’attività da parte dell’erede, la sola qualifica di titolare dell’impresa in forma societaria e non anche quella di amministratore della stessa.

La nozione di titolare, infatti, non è perfettamente sovrapponibile con quella di legale rappresentante di una società.

Si pensi per es. ad una s.r.l. unipersonale, dovendo identificare nel socio unico il titolare dell’impresa (in quanto titolare dell’intera partecipazione societaria) e l’amministratore della società, investito per legge della legale rappresentanza.

Pertanto è possibile immaginare che in caso di morte del titolare di un’autorizzazione amministrativa per l’esercizio di un’attività prevista da un’autorizzazione di pubblica sicurezza, la richiesta di subingresso nella licenza del de cuius e il contestuale rilascio di un decreto per l’esercizio dell’attività in forma provvisoria possa essere richiesto dal solo titolare della società, anche qualora lo stesso non rivesta la carica di amministratore.

5. La rappresentanza nelle autorizzazioni di polizia.

Il principio di personalità di cui all’art. 8 T.u.l.p.s.. prevedendo il principio di personalità, impone l’obbligo per il titolare della licenza di condurre personalmente la propria attività.

Tuttavia, questa regola apparentemente ferra subisce un temperamento dalla stessa norma di legge che la impone.

Ed invero, l’art. 8 T.u.l.p.s.. al comma 2 prevede che <<Nei casi in cui è consentita la rappresentanza nell’esercizio di una autorizzazione di polizia, il rappresentante deve possedere i requisiti necessari per conseguire l’autorizzazione e ottenere l’approvazione dell’autorità di pubblica sicurezza che ha conceduto l’autorizzazione>>.

Precipitato applicativo dell’articolo 8 è il successivo art. 93 T.u.l.p.s.. in materia di esercizi pubblici, che testualmente prevede <<si può condurre l’esercizio per mezzo di rappresentante>>.

La rappresentanza è un istituto del diritto civile, disciplinato dalle regole degli artt. 1387 e ss cc, in base al quale ad un soggetto (il rappresentante) è attribuito (dalla legge o dall’interessato) un apposito potere di sostituirsi ad un altro soggetto (rappresentato) nel compimento di attività giuridica per conto di quest’ultimo e con effetti diretti nella sua sfera giuridica[viii].

Affinché si abbia rappresentanza diretta non basta che una persona agisca in nome del rappresentato ma è necessario altresì che lo stesso agisca in nome di colui che intende rappresentare.

Elemento centrale della rappresentanza diretta

L’istituto della rappresentanza diretta presuppone dunque il potere di spendere il nome  del rappresentato nei confronti dei terzi (cd contemplatio domini)  e lo stesso consiste non solo nella facoltà per il rappresentante di dichiarare ai terzi che il negozio è compiuto in nome del rappresentato ma anche quella di formare la volontà negoziale, eventualmente secondo le direttive ricevute dall’interessato[ix].
Pertanto, il richiamo espresso dell’istituto della rappresentanza da parte degli artt. 8 e 93 T.u.l.p.s.. dovrebbe essere inteso come possibilità per il titolare dell’autorizzazione di polizia di farsi sostituire da altro soggetto, cui spetterà non solo l’esercizio dell’attività ma anche l’obbligo di rispettare le norme di legge e le prescrizioni imposte dal titolo amministrativo.

Da ciò ne consegue che il rappresentante che agisce in nome e per conto del titolare può contrarre obbligazioni e può compiere tutti gli atti idonei all’esercizio dell’attività autorizzata.

Secondo alcuni, il rappresentante sarebbe l’alter ego del titolare[x].

Coerente con quest’impostazione è anche il disposto dell’art. 8 co 2 T.u.l.p.s.. che richiede il possesso, da parte del rappresentante, degli stessi requisiti del titolare dell’autorizzazione, i quali, dovranno essere attentamente vagliati dall’Autorità di Pubblica Sicurezza.

Non a caso, l’art. 12 reg. es. T.u.l.p.s.. prevede che <<Nei casi in cui è consentita la rappresentanza nell'esercizio di un’attività autorizzata, la domanda dell'interessato deve contenere il consenso scritto dell'eventuale rappresentante. Gli atti di consenso possono essere assunti davanti al dipendente competente a ricevere la documentazione>>

Pertanto, gli accertamenti sulle capacità tecniche e sui requisiti morali previsti dalla normativa di pubblica sicurezza non si limiteranno alla persona del solo richiedente il rilascio dell’autorizzazione ma anche al soggetto indicato nell’istanza come suo rappresentante.

Circa l’applicabilità e la dimensione della rappresentanza nell’ambito delle licenze di pubblica sicurezza, deve segnalarsi un parere reso in materia dall’Avvocatura Generale dello Stato[xi].  

Dopo aver tratteggiato gli elementi salienti della rappresentanza diretta, l’Avvocatura Erariale afferma in primo luogo che, in assenza di indici normativi di segno contrario, la disciplina della rappresentanza nell’ambito delle autorizzazioni di polizia deve essere ricostruita facendo riferimento alle norme civilistiche.

In particolare, l’Avvocatura afferma che <<la legislazione speciale [l’art. 8 T.u.l.p.s.. ndr] richiama nominalmente un istituto puntualmente regolato dalla disciplina di diritto comune, ragion per cui sembra che, allorquando nella costruzione della fattispecie vengono impiegati elementi normativi – già oggetto di disciplina in altro settore ordinario – in assenza di indici ermeneutici contrati, deve aversi riguardo all’istituto nominato e regolato dalla disciplina generale. Ne deriva che la rappresentanza nell’esercizio di una autorizzazione di polizia appare potersi ricondurre alla categoria della rappresentanza prevista nel diritto codicistico, costituente quindi, in assenza di disposizioni speciali un regime tendenzialmente completo applicabile per la soluzione delle questioni interpretative suscettibili di essere poste dalla disciplina settoriale>>.

L’istituto della rappresentanza, prosegue l’Avvocatura, risponde all’esigenza di instaurare un collegamento qualificato fra l’Amministrazione ed il titolare della licenza ed ha la funzione di responsabilizzare il dominus in ordine all’attività assentita, anche quando la stessa sia esercita da un suo rappresentante.

Il titolare della licenza, infatti, ricorrendo alla rappresentanza diretta conserva pur sempre un effettivo controllo sull’operato del rappresentato ed allo stesso tempo risponde all’Amministrazione del suo operato.

Sulla stessa linea interpretativa si pone anche la giurisprudenza amministrativa, secondo cui: << il miglior adattamento dello schema della rappresentanza negoziale alla licenza di pubblica sicurezza appare quello della cd rappresentanza diretta, ossia di un modulo negoziale per effetto del quale il rappresentante esercita una attività non solo per conto del rappresentato, e cioè nel suo interesse, ma anche spendendo il suo nome. Ed invero, malgrado la norma di cui all'art 93 T.u.l.p.s.. non autorizzi una interpretazione restrittiva sul punto, sembra al Collegio doveroso sottolineare che solo l'impiego dello strumento della rappresentanza diretta può soddisfare quell'esigenza di chiara ed immediata demarcazione di ruoli, che potrebbe essere resa evanescente o più complicata in caso di rappresentanza indiretta[xii]>>.

Analogo indirizzo è stato assunto anche dalla giurisprudenza della Cassazione, a mente del quale <<è inidoneo ad integrare gli estremi della rappresentanza ex art. 8 T.u.l.p.s.. il trasferimento della gestione di esercizio pubblico in quanto detta rappresentanza postula che il rappresentato mantenga il potere di gestione pur avvalendosi della attività che il rappresentante compie in suo nome e conto[xiii]>>.

Da ciò ne consegue, conclude il parere dell’Avvocatura dello Stato, che nell’ambito delle autorizzazioni di pubblica sicurezza ex art. 8 T.u.l.p.s.. possa dirsi pienamente operante l’istituto della rappresentanza diretta, purché a determinate condizioni.

In primo luogo, il rappresentato deve comunque dimostrazione di essere capace di svolgere in proprio l’attività assentita ex art. 1389 cc, risolvendosi la rappresentanza negoziale in una scelta discrezionale di costituire in capo al delegato il potere (derivato) di espletare un’attività consentita allo stesso rappresentato per la quale quindi il dominus presenta i requisiti di capacità prescritti dalla legge.

Al contempo il rappresentato deve essere in condizione di esercitare un controllo diretto sul rappresentante, esercitando poteri di direzione e di controllo sul rappresentante, poiché le conseguenze sfavorevoli dell’agere del rappresentante ricadranno sul titolare della licenza.

Infine, deve tenersi distinto dalla figura del rappresentante quella del preposto e cioè del soggetto incaricato dal titolare della licenza come mero gestore di un esercizio commerciale.

Il preposto, la cui figura peraltro non è nemmeno indicata dalla normativa di pubblica sicurezza, non assume alcuna responsabilità circa l’esatta osservanza delle leggi e delle prescrizioni.

Rimane comunque la possibilità che entrambe le figure di rappresentante e di gestore siano cumulate in capo alla stessa persona.

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